中国自然保护区生态亮红灯 保护区边界调整亟待规范

位于西藏阿里地区的冈仁波齐，海拔6656米。2004年，冈仁波齐国家级森林公园成立。

　　不久前，安徽、重庆、云南等3省所辖的8市(州、区)政府和林业部门的主要负责人被生态环境部约谈，因为他们辖区内的7个自然保护区存在严重的违规开发建设问题，甚至在被环保督察“点名”后，仍然违规审批、虚报情况、敷衍整改。

　　因自然保护区的生态保护问题，一次性约谈11名正厅级官员，过去并不多见。生态环境部此举也被认为是发力自然保护区管理。

　　这场“超高规格”的约谈缘起于一场代号为“绿盾”的行动。今年3月以来，生态环境部等7部门共同开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动，对全国31个省(区、市)的469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区进行体检，集中巡查、清理各级保护区内的旧账新题。

　　保护区中看界立碑不明确、人员自由进出、垃圾随意堆放、旅游生产设施“叫停不停”的仍然存在，有些地方甚至以“扶贫攻坚”“改善民生”的名义，为保护区内违法违规问题撑起“保护伞”。保护区边界划定随意，管理方式粗旷，核心区内存在大量原始居民更成为保护区的通病。

　　部分地方官员进入约谈会场后，甚至还在询问：“为什么会被约谈，辖区内的保护区到底出了什么问题？”

　　“我国自然保护区确实存在很多历史遗留问题，这些问题产生与在座的各位无关，但是现阶段，解决这些问题实实在在是各位的责任和义务。”国家环境保护督察办公室副主任刘长根的这段话是此次约谈会结束语，也吹响了保护区内违法违规问题整治的冲锋号。

巡查时，巡查人员发现，甘肃省祁连山国家级自然保护区缓冲区内，神树水电站未完成生态治理任务。

　　自然保护区的核心区需“闭门谢客”

　　西藏日喀则市定日县，位于喜马拉雅山脉中段北麓珠峰脚下，是去珠峰的必经之路。每年4月到10月，在海拔5200米的珠峰登山大本营都会形成一个季节性的商业中心，来自珠峰脚下的农牧民在这里搭起帐篷，为来自世界各地的游客和登山者提供住宿、热水、餐食等服务。

　　一间帐篷旅馆的老板告诉中国青年报·中青在线记者说：“住宿价格每人每晚30元至50元，是农牧民每年一笔不小的收入。”

　　事实上，这样的收入并不合法。巡查发现，这些帐篷旅馆的搭建地位于珠穆朗玛峰国家级自然保护区的核心区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区内禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、挖沙等活动；保护区的核心区、缓冲区禁止开展旅游和生产经营活动。

　　“在保护区的核心区内开设旅馆属于违法行为，珠峰保护区应加快完善保护区管理机制，推进保护区规范化管理。”在日前召开的“绿盾2018”巡查座谈会上，巡查人员对西藏自然保护区管理提出要求，随后生态环境部官方微信也对该问题进行通报。

　　一直以来，经济发展和环境保护从未停止过博弈，但在最新一轮的较量之中，后者越来越占据上风。

　　今年4月，青海省果洛藏族自治州久治县的支柱产业年保玉则国家公园关门谢客了，总投资1216万元的景区木栈道和帐篷营地被全部拆除。

　　巡查时，甘肃祁连山国家级自然保护区内，天祝煤业仍在开采运输。

　　年保玉则位于三江源国家级自然保护区的核心地带，是青藏高原重要水源地和绿色安全屏障，被誉为“天神后花园”。在年保玉则的山麓中，生长着千百年的云杉、松柏，山坡上有虫草、贝母、大黄等名贵药材。山脚下，野牦牛、藏羚羊、岩羊、白唇鹿、黑熊等珍贵动物成群出没，湖内有多种高原上特有的鱼类。

　　年保玉则命运的转折开始于2000年。随着三江源国家级自然保护区的成立，年保玉则先后被评为国家地质公园、国家级4A风景区、国家水利风景区……声名鹊起之后，游客蜂拥而至。

　　2008年后，年保玉则景区人数开始增多，到了2013年、2014年游客更是急剧增加。根据久治县政府工作报告，2017年年保玉则景区共接待游客15.7万人次，旅游综合收入达1.14亿元，贡献了该县1/4的GDP。

　　但人类活动的日益频繁，难免也对生态环境带来扰动。由于游人素质参差不齐，乱扔垃圾，违规穿越，践踏草场的不文明行为，让年保玉则垃圾成堆，加速了雪山的退化。

　　巡查了解到祁连山华龙大滩煤矿正停产进行生态治理。

　　2016年7月，久治县拆除了位于保护区内违规建设的拉则、煨桑台并整治受损草场。如今，随着年保玉则国家级地质公园停止对外开放，年保玉则国家地质公园博物馆和游客接待中心也一并关停。

　　年保玉则的关停仅是一个缩影。今年四五月，青海陆续发布通告，位于可可西里、黄河源头等涉及三江源、祁连山和青海湖等生态敏感的自然保护区的相关景区要禁止接待游客。

　　保护区内小水电隐患重重

　　“绿盾”巡查组离开甘肃小陇山国家级自然保护区的第三天一大早，就接到了陇南市两当县副县长汪小波的电话：“引起河道断流的云屏水电站拦水坝已经完全拆除了，下游恢复了正常水流。”

　　始建于1976年的两当县云屏水电站最初由村集体出资建造，装机容量仅400千瓦，目的是为当地居民提供照明用电。2006年小陇山国家级自然保护区成立，云屏水电站被整体划入了保护区的实验区。巡查人员发现，随着农村电网改造工程的推进，目前云屏水电站已经不再是保护附近居民用电的必要存在，但是这个小水电一直保持着运行。

　　“引水式水电站非常容易导致下游河道的断流。”巡查组的专家告诉中国青年报·中青在线记者，由于没有未执行生态流量保障措施，云屏水电站坝后近3公里河道干涸断流，严重影响了河道水生生物的栖息，同时也影响植被，造成生态系统的碎片化。

　　根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三章第二十八条，禁止在保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动；第三章第三十二条，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。原环境保护部、国家发改委等10部委于2015年联合下发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》明确，对在核心区缓冲区违法开展的水(风)电开发，要立即予以关停或关闭。

　　“绿盾”巡查人员下到深约5米的井下检查，确认甘肃祁连山杂木寺水电站生态基流控制阀锁死。

　　在我国，通常将装机容量25000千瓦及以下的水电站称为小水电。统计数据显示，全国类似于云屏水电站的小型、微型水电站数量高达4.7万多座。小水电作为一种清洁能源，曾在一定的历史时期发挥重要的作用，为无数的偏远村庄带去光明。但大量的引水型水电站，极易导致河流脱水、断流，冬季枯水期就更为突出。

　　近年来，小型水电站破坏生态环境的案例频遭曝光。在此背景下，2017年中央环保督察组公布了全国小型水电站无序开发及相关环境破坏问题清单。但在实际落实整改的过程中，并不是每一个违规小水电项目都能做到即知即改。

　　在青海省三江源国家级自然保护区缓冲区内，拉贡水电站、尕多水电站一前一后建立在长江源上游通天河上，装机容量分别是8000kw和500kw，均为环境敏感区域内的引水式小水电站项目。

　　2017年12月8日，《关于青海省“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动巡查情况的通报》明确指出，根据相关法律法规和国家绿盾行动方案要求，青海省相关州县政府以及省级部门应制定予以拉贡水电站、尕多水电站关停的整改方案。然而，“绿盾2018”在对该问题“回头看”时发现，这两个水电站发电机组仍轰隆作响，从未停止运行。

　　“绿盾”巡查人员核对位于青海三江源国家级自然保护区缓冲区内拉贡水电站的发电数据，并拍照取证。

　　2017年年底，青海省三江源国家级自然保护区森林公安局曾分别对拉贡水电站、尕多水电站开出过行政处罚决定。处罚决定书明确指出，两个水电站属于违法经营并对自然保护区生态环境造成了一定的破坏，而长达10余年的违法经营，处罚金额只有不到1万元。

　　9月11日，针对拉贡水电站、尕多水电站“罚而不停、以罚代改”的情况，环境保护部官方微信作出通报。巡查人员向中国青年报·中青在线记者表示，“下一步我们会持续监管，确保整改落实到位。”

　　“自然保护区存在这么多问题，我们认为最主要的还是一些地方政府和有关部门认识不深入、重视程度不够。”崔书红指出，有的地方政府及其工作人员守法意识淡薄，为侵占自然保护区的开发活动开“绿灯”；甚至在整改过程中，有的工作人员还弄虚作假，敷衍整改。

　　保护区边界调整亟待规范

　　在“绿盾2018”中，巡查组在安徽发现，宣城市泾县经济开发区长期违规侵占保护区双坑片区核心区土地近300公顷，保护区管理局不但不履行监管职责，甚至变更保护区范围和功能区划，为非法侵占行为站台，私自调整保护区边界，用山地换湿地，表面看似面积没有变化，但国家一级保护动物扬子鳄真真切切只能生活在水里。

　　“安徽扬子鳄国家级自然保护区的边界是上个世纪80年代划定的，整个县城都在保护区里面。”安徽宣城的领导在约谈会的整改表态环节还在以边界不合理为由，为侵占自然保护区核心区的行为辩护。

　　在巡查过程中，中国青年报·中青在线记者发现，“申请调整保护区的边界”几乎是每个地方政府都向巡查组提过的建议，甚至在一些地区，“保护区边界划定不合理”成为违法违规行为的挡箭牌。

　　在我国，根据区域内部生态价值，自然保护区一般分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区，对人类活动有严格限制。除实验区可进行参观考察、旅游等活动，核心区和缓冲区通过物理的隔离，构成了一个“无人区”，以确保原始生态不受干扰。

　　据了解，我国的第一个保护区鼎湖山自然保护区建立于1956年，但自然保区条例颁布于1994年。尽管60多年来，我国的保护区、保护地建设体现逐渐完善，但由于专业水平限制、政策的导向性等问题，保护区边界划定不尽科学合理，部分保护区甚至在核心区内还存在大量原始居民，管理方式粗旷。

　　“绿盾”巡查组专家向中国青年报·中青在线记者举例说，一些省级水生动物保护区，没有充分了解受保护动物的生活习性，将县城区域的水库、电站、主要道路，甚至整个村、整个镇甚至整个县都被划入了保护区的情况并不少见。

　　当初，保护区划分面积大，可以获得更多的经费支持和人员编制，但随着社会发展，保护区可以获得的红利逐渐淡化，区域发展的矛盾开始凸显出来。当巡查人员问起自然保护区遇到最大的困难是什么的时候，多个保护区管理机构都把“保护区内的原始居民数量庞大”列在了困难清单的首位。

　　中国青年报·中青在线记者留意到，甘肃、青海、西藏三地关于“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作开展情况的汇报中，均提到了保护区内存在数量庞大的原始居民，为保护区的依法管理造成困难。据统计，甘肃省自然保护区内常住人口达60万人，青海省自然保护区也尚有30余万人世居其中。

　　“当前最突出的问题是，严格保护的法律规定与民生改善、区域发展的矛盾日益积累，民生改善特别是脱贫攻坚项目因核心区、缓冲区严格管控受到影响。”某保护区管理局负责人曾抱怨，由于无法避让保护区，国家和省级规划确定的交通、水利、能源、通信等重要基础设施建设难以落地实施。

　　畜牧业是青藏高原最主要的产业。有专家提出，随着自然保护区保护力度的加强和城镇、生态、农业“三区”划定工作开展，畜牧业发展空间受限，影响农牧民生产和民生改善，同时由于拆迁、搬迁的养殖场尚未制定具体统一的补偿标准，部分养殖户难免遭受损失。

　　巡查组建议地方，自然保护区实验区内学校、公路等涉及民生的项目，不要搞一律停止的“一刀切”。

　　日前，生态环境部在例行发布会上透露，我国将在2020年年底前全面完成生态保护红线的划定工作，初步估计全国生态保护红线面积比例将达到或超过国土面积25%左右。

　　崔书红坦言，由于历史原因，我国部分自然保护区的设置是基于抢救性保护的目的，导致保护区划的面积过大，有的城镇很大部分划在保护区内，确实存在着范围和功能分区不科学、不合理的情况。生态红线划定工作吸取之前的经验教训，尽量做到与地方的生产生活区域不交叉、不重叠，让生态保护红线能够起到真正的严格保护作用。

　　违法成本过低，生态破坏屡禁难止

　　2017年7月11日，由原环保部、原国土资源部、水利部、原农业部、原国家林业局、中国科学院、国家海洋局联合发文开展“绿盾”自然保护区监督检查专项行动。也就是几天后，中办、国办对外公布《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》，多名甘肃官员因祁连山生态问题，“扎堆儿”上了被问责的名单。

　　通报中“落实党中央决策部署不坚决不彻底”“在立法层面为破坏生态行为放水”“不作为、乱作为，监管层层失守”“不担当、不碰硬，整改落实不力”等严厉的措辞，敲响了生态环境保护的警钟。在实地巡查中，中国青年报·中青在线记者也频频听到：“祁连山生态保护不仅是环境问题，更是政治问题。”

　　数据显示，2017年“绿盾”行动共调查处理涉及自然保护区的问题线索2.08万多个，追责问责1100多人。2018年以来，共调查处理了1.4万多个涉及自然保护区的问题线索，关停取缔违法企业1800多家，强制拆除违法违规建筑设施1900多万平方米，追责问责900人。

　　巡查组到出现问题的现场时，所有的违法行为都停止了，可是等巡查组走后再杀回马枪时，却发现生产活动仍然热火朝天。“绿盾”行动就像是一台“测谎仪”，让一些地方政府和有关部门弄虚作假、敷衍整改的问题得以暴露。

　　为何我国的自然保护区会出现这么多问题？

　　“法律制度不健全、处罚偏轻、违法成本低是保护区问题高发的原因。”崔书红指出，我国的《自然保护区条例》制定于1994年，受当时自然条件、经济发展水平等影响，对违法违规行为的处罚偏轻，最低罚款100元，最高罚款仅1万元，“违法成本太低，不能对违法违规行为形成有效震慑。”

　　接下来，生态环境部将督促地方政府和有关部门层层压实责任，对“绿盾”专项行动发现的问题“拉条挂账”，形成清单，查明原因，整改销账。要依法依纪追究有关单位和人员的责任，并责成造成生态破坏的相关责任主体开展生态修复。

　　“我们还将以建立国家公园为主体的自然保护地体系重大改革为契机，根据不同的价值定位、保护目标和管理模式等，对包括自然保护区在内的各类自然保护地开展归并、整合。”崔书红说。(张夺文并摄)